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九问油气管网改革

文/本刊编辑部

国家油气管网公司已渐行渐近,但其轮廓仍然模糊。

“管住中间、放开两头”成为既定方向,渐次推进的改革当如何布局尚待明晰:

国有资本控股、投资主体多元的石油天然气管网公司如何组建,运营机制如何改革,哪些主体会有参与的机会?“管住中间、放开两头”的市场机制如何实施,才能保障资源配置效率和能源安全两手都硬起来?

在日前举行的第29次能源评论学术沙龙上,与会专家表示:

组建国家油气管网公司是我国油气体制改革的关键一步。面对市场化机遇和多方博弈关系的挑战,管网改革必须要准确把握定位、权责清晰、稳妥推进。

油气管网改革是一项系统工程,不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,需要一段时间去磨合和检验。因此,国家管网公司的挂牌远非改革的终点,而是需要政府与行业继续勠力同心、携手探索的新起点。

《石油天然气管网运营机制改革实施意见》的正式印发,标志着我国油气管网改革正式进入实操执行阶段,国家油气管网公司(简称“国家管网公司”)也将应运而生。事实上,业内对于石油天然气管网推行“网销分离”改革的讨论已持续多年,对“一步到位”成立国家油气管网公司及其未来发展更是争论不断,盛赞者有之,质疑者亦有之,各方意见不一。那么,究竟该如何看待油气管网运营机制改革以及国家管网公司呢?


一问:改革为什么?

我国油气领域改革思路主要是沿两条主线开展:以体制改革为主,所有制改革为辅,而体制改革的一个重点和切入点就是管网环节的改革。一是油气管网运营机制改革可牵动油气业上下游的改革。在整个油气产业链上,管网处于中游,是属于自然垄断环节业务,管网连接着上下游,上游是勘探开发,下游是加工和销售。上游、下游均是竞争环节业务。通过管网运营机制改革让管道独立,最直接的好处就是实现自然垄断环节业务和竞争环节业务脱离,进而促进整个行业形成竞争关系。二是现行油气管网运营机制不利于推动油气市场化改革和油气产业发展。目前我国天然气产业发展存在的9大不平衡、不充分问题,有6大问题与管网密切相关,突出问题有两个:现有机制制约其它主体进行管网投资,导致管网建设存在短板;由于不同的管线由不同的企业投资建设,建成后的管网基本相互独立运营,导致管网之间互联互通程度较低。而且由于管网相对独立分散,缺乏统一规划和调控机制,整体监管难度大,执行力低,管网公平开放难以实现,导致重复建设和运行效率低下并存。


二问:机制如何改?

从西方国家油气管网发展和运行机制改革经验看,要促进油气管网业务乃至全行业的健康和快速发展,管网从石油公司剥离出来独立运行,实行“网销分离”“运销分离”是改革的大方向。经过漫长的改革,目前全球油气管网运行模式主要有三种:以俄罗斯为代表的上中下游业务一体化运营模式;以欧盟为代表的上游气源市场和下游终端销售市场实行多家主体自由竞争,中游输配管网保持自然垄断,实施第三方气源无歧视公平接入的“X+1+X”运营模式;以美国为代表的上中下游完全自由化运营模式。可见,各国基于自身的管网建设规模、天然气消费规模、法律法规、监管模式等不同情况,采取不同的运营模式,模式选择与各国管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应,对天然气市场化包括管网体制做出最有利于发展和国家利益的制度安排。我国亦是如此,在借鉴国际经验以及考虑自身产业发展情况,经过多种方案对比,最终选择“上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争”,即“X+1+X”的运营模式,是在现行政策条件与政府监管能力下,短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板,推动实现“网销分离”“运销分离”最具操作性的现实选择。


三问:为什么成立新公司?

成立新的国家石油天然气管网公司的主要依据是三份中央通过的改革决策文件:

一是2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中第7条:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。”第10条:“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进石油、天然气等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。”

二是2017年5月印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,其中,任务3:改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。任务5:改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。加强管道运输成本和价格监管,按照准许成本加合理收益原则,科学制定管道运输价格。任务6:深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力。推进国有油气企业专业化重组整合,支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争。推动国有油气企业“瘦身健体”,支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。

三是2019年6月印发的《关于油气管网运行机制改革的若干意见》,提出“分步推进国有大型油气企业干线管道独立,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,促进管道互联互通,实现管输服务公平开放,建立科学运行机制和政策体系,推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系”;“按照构建‘X+1+X’油气市场体系的总体安排,通过整合国有大型油气企业干线管道资产、业务和相关股权,组建成立国家石油天然气管网有限公司,实现油气干线管道独立,推动形成‘全国一张网’”。


四问:新公司解决什么问题?

改革要针对问题而去,但同时,改革要抓住主要问题和主要矛盾。我国天然气行业取得非凡成就的同时,也积累了不少问题与矛盾,而在众多问题或矛盾当中,主要或急需解决的矛盾或问题是什么?无非就是市场化程度不够高,市场主体不够多;基础设施不足;管网不能公平无歧视开放;管网互联互通存在障碍;管输费率水平偏高等问题。成立国家油气管网公司,社会对它抱有很高的期望,总希望能立马解决行业内所有的问题,心情可以理解,但遗憾的是,国家管网公司并不是万能的,它所能实现的目标主要有四个:一是促进竞争,提高供给。实现运销分离,将自然垄断环节与市场竞争环节业务分开,能让现有国有油气企业的资本支出更集中在勘探及提升产量上,还能让更多其它市场主体进入上游勘探开发或进口资源,从而提升天然气供应能力。二是公平开放,提高效率。国家管网公司是独立于国有大型油气企业的国有控股企业,可以确保公平开放。此外,国家管网公司要想获得政府监管下的准许收益,必须提高效率水平。三是吸引资本,加快建设。不仅可以引入民营资本,拓宽管网建设资金来源,还可以通过资本化、证券化渠道,上市募集广泛的社会资本,改善管网投资建设效益,加快建设步伐。四是促进天然气价格市场化改革。我国天然气价格改革的目标是“放开两头、管住中间”,国家管网公司成立后,中间管输价格将能得到有效的监管,从而为“放开两头”奠定了良好的基础。除了上述目标外,对于国家管网公司我们不能赋予其太多改革目标,难以一一实现。另外就是不能太心急,国家管网公司毕竟是新生事物,还要给予充足的时间让它去适应和调整。


五问:新公司如何定位?

国家管网公司作为一家国有资本控股、投资主体多元化的行业内带有自然垄断性公司,其组建与监管既要符合天然气行业特性以及发展趋势,还要符合当前我国国有企业改革和国资监管的相关意见和精神。前提是要对它进行准确的定位:一是要对国家管网公司的经营业务进行准确定位,真正实现政企分开。应明确国家管网公司首先是一家企业,不能注入部分政府行业管理职能。如果赋予其半政府的角色,势必会影响其在提供服务过程中的公正性,极易在规划、投资、管容分配等方面诱发道德风险。另外就是要将国家管网公司定位为仅提供油气管输服务,是一个全国性的油气供应高效协调平台,来对接上下游资源。二是要结合《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,对国家管网公司进行准确的功能定位。应明确其是属于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的商业类国有企业还是公益类国有企业。如果界定为前者,在考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时,还要加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。如果界定为公益类,就要按照市场规则提高公共服务效率的能力,必要的产品或服务价格可以由政府制定,在企业确保财务收支公开透明、运行有效的前提下,发生政策性亏损时政府应给予补贴。


六问:会更加垄断吗?

按照改革意见,未来国家管网公司将囊括现有国有大型油气企业全资或控股的长输管网、部分储气库和液化天然气接收站以及那些自愿加入的部分省级管网公司,资产体量巨大,级别为副部级,与现有三大国有油气企业平起平坐。外界担心原来分散在三家大型油气企业的业务集中于一家,是否会成为一个垄断企业。对此,笔者认为,一是由于管网本身是自然垄断环节业务,所以在此基础上成立的国家管网公司自然是垄断企业。二是自然垄断企业不一定必然产生垄断行为,前提是消除其垄断动机和建立强有力并具备操作性的监管制度和措施。国家管网公司仅从事油气长输管网的调度运行、公平开放和运输服务,并不参与油气勘查开采、进出口、生产销售等竞争性业务,也不从事设备制造、施工建设等辅助性业务。其收益主要来自于政府的准许收益,与买卖气、赚取价差没有任何关系,与运送谁家的气也没有任何关系,没有垄断动机。另外,改革意见明确要加强对国家管网公司信息公开、规划落实、公平开放、管输价格、安全运营、资产和服务等多方面的监管,况且,根据现有的政府以及行业监管力量,未来监管一家公司总比现在监管三家甚至多家公司容易得多。


七问:市场会怎么变?

由于“管网决定市场范围、管网决定发展空间”,“谁控制管网,谁就控制了市场”,所以国家管网公司成立将是油气体制改革中最为重大和根本性的改革措施,“牵一发而动全身”,势必会推动油气市场“脱胎换骨”,带来根本性变化。

首先,对现有石油央企或许不利,但对整个市场有利。对现有石油央企来说,管网被剥离以后,其上中下游一体化经营模式将被打破,仅余上游生产、下游销售与终端两大业务单元,原来凭借管网自然垄断所带来的竞争优势将丧失,在市场上的话语权也将削弱。此外,管网建设和运营业务是现有石油央企收益稳定、风险小的业务,以中石油为例,2018年中石油实现经营利润1209.97亿元,其中油气管输、LNG接收站等业务利润总额大致为504亿元,约占总利润的42%。可见,成立国家油气管网公司将对石油央企赢利水平带来严重冲击,增加其经营压力。但对整个油气市场来说,有利于增加油气市场主体,有利于油气生产和供应企业公平竞争,有利于供需两侧公平对话,有利于改进对垄断环节的监管,有利于优化油气市场结构。

其次,将重塑整个油气市场体系。例如,市场供给方和需求方数量增加;其它市场主体竞争能力提升,市场竞争更加激烈;管输价从门站价中剥离出来,为放开气源价和终端销售价奠定了基础;市场供求和交易方式将更加灵活和多样;市场监管机制将更加健全和完善。市场体系变化了,市场运营规则和监管机制也将发生变化,油气产业链各市场主体都得随之进行调整。例如,由于上下游企业之间的界限被打破,现有石油央企肯定会调整自身发展和经营战略,将会打通产业链向下游延伸,而下游城市燃气和电力企业等积极布局上游,拥有气源、基础设施、终端市场和一体化运营服务能力,正逐渐成为各家追求的目标。


八问:未来怎么办?

未来随着市场主体多元,交易方式多样,市场竞争加剧,再加上天然气行业高度依赖管网以及民生性等特性,国家管网公司成立运营后还将面临一些问题或挑战:

一是管网建设的压力。管网资产剥离之前,以中石油为代表的油气企业内部运行模式是上下游一体化的,各板块“共担风险、共享收益”,管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售的利润来补充。国家管网公司成立后,管网建设的压力从原来多家企业转移到单一企业上来。作为独立存在的主体,如果将国家管网公司管输费定得过低,则经营压力过大,管网建设资金得不到保障;如果定得过高,又不利于下游天然气的消费。

二是天然气市场供求矛盾。天然气市场供求具有明显的“以产定需”“以运定销”的特点,在一体化运行模式下,可以通过企业集团内部统一控制和协调,比较容易保持供需的基本平衡。国家管网公司成立后,上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能会追求各自收益的最大化,导致上中下游发展不协调,市场供求矛盾将会更加突出。此外,随着市场化改革的推进,市场主体更多,市场交易方式更多,供求机制由“少对多”转向“多对多”,可能会出现供气方或需求方违约的情况,从而加剧市场供求矛盾,市场供不应求或者供大于求或将成为常态。

三是保供责任划分的问题。随着我国居民用气规模的提升,天然气准公共性特征更加明显,社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下,民生保供责任主要由少数几家油气央企来承担,在强大的政治责任和社会责任的压力下,经常会不惜一切代价保供。国家管网公司成立后,市场主体增多的同时,将会追求更多的经济效益,这就可能带来保供责任如何划分以及出现上游供气企业、城市燃气企业与管网公司之间相互推卸保供责任的问题。此外,由于目前国内工商业气价高于居民气价,进口气价与终端销售价格倒挂导致巨大亏损等问题尚未得到根本性解决。未来随着市场化改革的推进,现有油气企业失去中游管道运输业务,主要利润来源集中于上下游。如果居民用气价格不能随上游变化而顺利传导下去的话,上游供气企业将会面临巨大的亏损压力,对扩大天然气供应不利。

四是管网公司垄断行为的监管。管网环节是自然垄断环节,上游供气和下游用气环节属于竞争环节业务。国家管网公司成立,将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司,垄断性更加集中。管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务,可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。这时候就需要政府对管网公司进行准确定位,并加强经济性、社会性和安全性监管。其次,作为垄断性企业,其成本、价格以及公平开放的行为等都必须受到政府和社会的监督,能公开的信息都必须公开。如果监管不到位的话,容易诱发道德风险。

五是与省管网公司的关系。由于各地情况不同,所组建的省管网公司的股权性质、业务也有很大的差别。从国家管网公司和油气改革角度来说,未来省管网公司一起并入国家管网公司,形成“全国一张网”肯定是最优选择。但由于各省复杂纷繁的省网公司股权背景,要想将省管网公司都并入国家管网公司是一件十分艰辛而困难的事,这其中涉及到中央和地方政府、国资和社资、三大油气企业等多方面、多角度的博弈问题。另外,其中不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司的下属公司,如果要合并,相关上市公司股东利益如何得到有效保护也是一个巨大难题。

六是现有资产剥离和处置问题。由于新组建的管网公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离,并转移至新成立的管网公司来,不同于其它新组建一家全新的公司,必须要面临现有资产剥离和处置的问题。而现有资产的评估、剥离、划转或收购难度大、周期长,特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革,资产涉及的主体多,进一步增加剥离难度。此外,三大石油公司均为上市公司,将管网从现有公司中剥离出来,还会涉及到与投资者关系的处理,可能还会面临境外投资者的质询。

七是进口气价倒挂问题。我国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。根据海关总署数据,2017年土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别为每立方米约合1.341元、1.262元、1.092元,缅甸气平均进口单价为2.346元/立方米。另外,今年年底要通气的俄罗斯管线所对应的气源价格也不便宜。另一方面,在目前公布的全国各省市门站价中,平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。由于进口气价倒挂所导致的巨大亏损,一直都是在中石油内部消化或承担。如今国家管网公司成立,正常来说,进口气合同肯定还是在中石油身上,但这部分亏损是直接转嫁给国家管网公司还是继续由中石油消化或者从国家层面进行财政补贴,需要拿出解决的办法。

八是如何保持现有国有石油央企国际竞争力问题。根据《能源企业全球竞争力报告(2017年)》,我国现有石油央企虽然在企业规模上位居全球油气行业的前茅,但在效率方面却与壳牌、埃克森美孚、道达尔、BP等国际石油公司存在着差距。例如,我国油气行业以全球50%的油气从业人员,使用了全球30%的油气勘探开发装备,仅实现了1.5%的原油探明可采储量和4.4%的原油产量;2.8%的天然气探明可采储量和4.1%的天然气产量,生产效率较低。国家管网公司成立后,尽管现有石油央企作为国家管网公司的股东,仍然享有资产收益等权利,但与之前运营体制相比,现金收益以及在市场上的话语权都将受到一定的削弱,而且油气上游勘探开发风险性极高,收益又不稳定。与此同时,现有国有石油央企未来在国际市场上将面临越来越强大的国际石油公司挑战,因此,国家油气管网公司成立后,如何保持现有国有石油央企国际竞争力,保障我国油气安全将是一个必须面对和解决的问题。


九问:短时间能成功吗?

以组建国家管网公司为核心的油气管网运营机制改革,是我国油气体制改革迈出的关键一步。外界对此期望很高,希望能立马见效。但遗憾的是,油气管网改革首先是一项系统工程,不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,需要一段时间去磨合和检验。其次,组建国家管网公司不等于油气管网运营机制改革的一切,更不是油气体制改革的全部,还需要在上下游主体多元化和公平竞争等多个方面综合推进。第三,改革历来无坦途,再高明的改革方案也要现实可行,才能实现改革的目的,一蹴而就式的完美解决方案往往只存在于理论之中。油气管网运营体制改革亦是如此,尤其是成立国家管网公司,事关不同主体的重大利益调整,涉及面广,影响大。不可否认,组建国家管网公司在现阶段也并非完美方案,而且组建方案中很多表述都是原则性的指导意见和安排,也没有详细的配套实施细则,回答不了外界众多疑惑。但总的看来,在现行政策条件与政府监管能力下,它或许是短时间内破解困扰天然气行业发展的最突出短板,推动实现“网销分离”最具操作性的现实选择。第四,国家管网公司未来在运营中还可能遇到新的情况和新的挑战,而这些情况和挑战在下发的改革意见中并没有表达出来,例如,由于天然气行业严重依赖基础设施,开发项目必须和管道建设相配套,确保输送到位。国家管网公司成立后,其投资管网建设的决策肯定要比现行一体化的企业慢,如果石油企业等不及国家管网公司建设,或者说企业发现新气田后,但在规划中没有相关管线,此时政策允不允许企业自身自行兴建管线,兴建好后会不会被国家管网公司收走?这些问题与挑战都是发展中的问题,但不能因此畏缩不前,需要坚定信念、提前谋划、认真研究、积极应对、稳妥处理、不断完善,用改革推动发展。既然我们已迈出了改革的关键一步,就应该“守正笃实,久久为功”。

(本文由刘满平执笔,作者系国家发展改革委价格监测中心高级经济师、中国油气智库联盟专家)

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